La nuova legge delega di riforma fiscale

Nel mese di agosto del 2023, il Parlamento italiano ha approvato i ventitré articoli della legge n. 111, 9 agosto 2023 recante la “Delega al Governo per la revisione del sistema tributario”.

Una legge delega è un atto parlamentare a mezzo del quale viene conferito al Governo il potere di adottare specifici provvedimenti (i decreti legislativi) su un determinato oggetto. Ciascuna legge delega deve contenere, essenzialmente:

• il termine entro il quale il Governo può adottare i decreti delegati;


• un oggetto ben definito;


• i princìpi e i criteri direttivi cui il Governo deve conformarsi nell'esercizio della delega.

Tali leggi trovano ragione nella consapevolezza che il Governo, in talune materie peculiari e che richiedono specifiche competenze tecniche, sia dotato di maggiori conoscenze di dettaglio necessarie alla redazione di un buon testo normativo.

Con la recente legge delega di riforma fiscale, il Parlamento ha attribuito al Governo il potere di adottare uno o più decreti legislativi finalizzati alla revisione del sistema tributario.

Come ricordato nella relazione illustrativa che accompagna il testo, la riforma fiscale è annoverate tra le azioni chiave del Piano nazionale di ripresa e resilienza (il Pnrr) per dare risposta ad una delle debolezze strutturali del nostro Paese.

Sono tante le novità introdotte nei ventitré articoli: dalla revisione della tassazione diretta e indiretta, a un alleggerimento delle sanzioni per i contribuenti collaborativi, ai profondi cambiamenti in tema di procedure di accertamento, di riscossione e nel contenzioso.

Gli interventi sono raggruppati in cinque Titoli, in base agli aspetti sui quali intervengono:

• Titolo I - I principi generali e i tempi di attuazione
  - Capo I: Principi generali e termini
  - Capo II: Statuto dei diritti del contribuente


• Titolo II - I tributi
  - Capo I: Le imposte sui redditi, l’imposta sul valore aggiunto e l’imposta regionale sulle attività produttive
  - Capo II: Gli altri tributi indiretti
  - Capo III: I tributi regionali e locali
  - Capo IV: I giochi


• Titolo III - I procedimenti e le sanzioni
  - Capo I: I procedimenti
  - Capo II: Le sanzioni


• Titolo IV: Testi unici e codici


• Titolo V: Disposizioni finanziarie e finali

Osservate nel loro complesso, si tratta di misure che si prefiggono l’obiettivo di delineare un impianto giuridico in materia tributaria più stabile e in grado di meglio rispondere alle esigenze del mondo attuale.

All’approvazione della legge delega, è seguita con apposito decreto ministeriale datato 7 agosto 2023 l’istituzione del Comitato tecnico per la riforma tributaria, composto da autorevoli esperti della materia, che si occuperà ora di redigere le bozze dei decreti legislativi che saranno poi approvati dal Consiglio dei Ministri.

Il sistema fiscale italiano su cui la legge delega interviene è caratterizzato da una notevole stratificazione e frammentazione di norme risalenti nel tempo, che sono state oggetto di molteplici modifiche nel corso del tempo.

L’ultima riforma strutturale in materia tributaria risale infatti agli anni 1973-1974 quando fu varata una profonda revisione di tutte le imposte dopo oltre un decennio di interlocuzioni e studi. Con la riforma degli anni Settanta l'IVA sostituì l'IGE, nacquero l'IRPEF, l'ILOR e l'IRPEG, l'imposta comunale sull'incremento di valore degli immobili, l'imposta di registro, le imposte ipotecarie e catastali, l'imposta sulle successioni, il bollo, l'imposta comunale sulla pubblicità, l'imposta sugli spettacoli e le concessioni governative.

A quel tempo, vale la pena di ricordare che gli adempimenti fiscali seguivano logiche e modalità del tutto diverse dalle attuali. Basti pensare che la contabilità e gli adempimenti fiscali erano solo manuali, senza l'ausilio di computer e software: la dichiarazione dei redditi era fatta a mano e andava presentata all'Ufficio imposte e in Comune. I termini delle dichiarazioni dei redditi erano ristretti: entro il 5 marzo di ogni anno si doveva presentare la dichiarazione IVA, il 30 aprile la dichiarazione resa dai sostituti d'imposta, il 31 maggio la dichiarazione dei redditi delle persone fisiche e società di persone, mentre il termine ultimo per la dichiarazione relativa alle società di capitali era il 30 giugno.

L'IRPEF era composta da 32 scaglioni, con poche detrazioni e oneri deducibili, il che comportava una notevole complessità spesso fine a se stessa.

Nel corso del tempo ci sono stati ulteriori macro-interventi normativi, ma non si è mai più giunti a una riforma complessiva del sistema tributario. Per ricordare alcune importanti novità, basta citare la legge cosiddetta «Visentini-bis» del 1985, il testo unico per le imposte sui redditi del 1986, l’introduzione dell’IRAP, nonché numerosi interventi di legge volti al contrasto dell'evasione fiscale, dell'elusione e in generale dell'economia sommersa. Nella lotta penale all’evasione fiscale, ad esempio, la famosa legge «manette agli evasori» (legge n. 516 del 1982) non prevedeva un tetto per il mancato versamento delle ritenute d'acconto e determinò moltissime denunce penali.

Dal 1973 a oggi si sono succeduti anche una serie di condoni, a volte “tombali”, a volte parziali, e plurime sanatorie. Più di recente, il Parlamento ha introdotto diverse finestre per le c.d. rottamazioni delle cartelle o per la rateizzazione delle imposte.

Tornando ai progetti di riforma complessivi del sistema, nel 2021 il Governo Draghi, ha presentato un progetto di riforma occupandosi anche di catasto, ma questo non è stato approvato dal Parlamento.

In sostanza, negli ultimi cinquant’anni si sono succedute centinaia di interventi in materia, ma senza giungere mai a una revisione strutturale e omogenea, con il risultato che in Italia sono presenti circa 1500 adempimenti fiscali ogni anno (erano 1498 quelli previsti nel 2022 oltre 205 dei quali nel solo mese di agosto). Inoltre, il magazzino fiscale (vale a dire le somme che lo Stato ha accertato e deve riscuotere) ha raggiunto la cifra di circa 1.100 miliardi di euro.

Questo fa dell’Italia uno Stato dal sistema fiscale incredibilmente complesso: secondo la classifica redatta da Taxcomplexity.org, che registra la complessità del Fisco, l'Italia sarebbe penultima su 69 Paesi, seguita solo dalla Croazia.

Tra gli interventi previsti dalla legge delega in relazione ai singoli tributi, il più rilevante (anche per la platea di soggetti interessati) riguarda i principi e i criteri direttivi specifici, di cui all’art. 5 della legge, per la revisione del sistema di imposizione sui redditi delle persone fisiche (IRPEF).

L’IRPEF, per come la conosciamo oggi, è il frutto di numerosi interventi che l’hanno resa molto articolata dal punto di vista tecnico, con importanti vulnus quanto a efficienza ed equità della tassazione. Le regole che guidano le modalità di determinazione della base imponibile di questa imposta sono il frutto di un progressivo spostamento di numerose categorie reddituali da un sistema di imposizione progressiva a uno proporzionale. Il principio dell’universalità dell’IRPEF è attualmente pericolosamente minato da specifiche esenzioni e dal ricorso all’imposizione sostitutiva per distinte tipologie di reddito, che finiscono per creare distorsioni sistematiche. Infatti, le diverse modifiche intercorse negli anni, spesso guidate dall’intento di perseguire obiettivi temporanei e non strutturali, hanno dato luogo a diverse categorie reddituali a cui sono garantite aliquote agevolate e/o modalità di determinazione della base imponibile peculiari, con il risultato che il quadro complessivo dell’IRPEF si è allontanato dai suoi fondamentali principi cardine: l’universalità e la progressività.

In aggiunta, sono state introdotte nel tempo numerosissime deduzioni dalla base imponibile, detrazioni all’imposta e crediti d’imposta (c.d. tax expenditures), che rendono il sistema complesso anche quanto a procedure di controllo da parte dell’Amministrazione.

Proprio su tali criticità, la legge delega si propone di intervenire attraverso una revisione organica del sistema, guidato dal principio di progressività, che, nel rispetto del principio di progressività anche attraverso una riduzione dell’imposta, una revisione degli scaglioni di reddito, delle aliquote di imposta, delle deduzioni dalla base imponibile, delle detrazioni dall’imposta lorda e dei crediti d’imposta.

La legge delega si propone anche di intervenire su un'altra fondamentale imposta diretta: quella che colpisce i redditi delle società e degli enti. Di particolare interesse le previsioni dell’articolo 6, relative alla riduzione dell’aliquota (al ricorrere di particolari condizioni) per incentivare gli investimenti, le assunzioni e la partecipazione dei dipendenti agli utili. È prevista inoltre la revisione della disciplina relativa alla deducibilità degli interessi passivi, alla compensazione delle perdite fiscali, ai conferimenti di azienda e agli scambi di partecipazioni mediante conferimento.

Tanti altri ambiti di intervento sono previsti dalla legge delega (riforma del sistema sanzionatorio, del contenzioso, dei tributi indiretti, della fiscalità dei giochi ecc.), ma uno dei più ambiziosi è senza dubbio quello relativo ai testi unici e di codificazione.

Infatti, il progetto di revisione del sistema tributario prevede anche una razionalizzazione dei testi normativi, con il riordino organico delle disposizioni che regolano il funzionamento della potestà erariale attraverso la redazione di specifici testi unici. Questo intervento mira a individuare le norme vigenti, con un raggruppamento per settori omogenei e un’organizzazione sistematica sotto il profilo formale e sostanziale. Infatti, il sistema attuale sconta una disorganizzazione di norme che spesso non si “parlano” tra loro e che sono contenute in testi diversi ed eterogenei. Questo comporta non solo una notevole difficoltà per i cittadini e per gli operatori della materia, ma soprattutto finisce per creare numerosi conflitti sia interpretativi sia giurisprudenziali alimentando l’incertezza.

Le tempistiche previste per questo che forse è l’obiettivo più complesso della riforma, sono di dodici mesi dalla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi attuativi, e prevede proprio il riassetto delle vigenti disposizioni di diritto tributario attraverso la loro raccolta in un codice, articolato in una parte generale che rechi la disciplina unitaria degli istituti comuni del sistema fiscale e una parte speciale che contenga, invece, la disciplina delle singole imposte.

La riforma fiscale costituisce senza dubbio un’importante sfida, il cui obiettivo non è facile né scontato perché affronta un sistema complesso, disomogeneo, spesso figlio di interessi particolari e in cui ogni modifica produce effetti di grande impatto sulla vita di cittadini e imprese.

Il sistema tributario richiede continui adattamenti alle evoluzioni economiche, sociali e tecnologiche di un Paese e, in un mondo ormai globalizzato, rappresenta senza dubbio uno degli spazi di maggiore sovranità degli Stati. Una fiscalità efficiente, efficace e improntata ai principi di equità e proporzionalità è imprescindibile per la costruzione di un Paese in grado di raccogliere le sfide dell’attualità.

Una riforma strutturale e organica che l’Italia attendeva da tempo e che, almeno sul piano delle intenzioni, sembra poter supportare una visione di sviluppo e di crescita del nostro sistema economico in profondo cambiamento.

Non mancano le contraddizioni e i punti ancora troppo indefiniti o incompleti, ma possiamo senz’altro valutare con favore la volontà di mettere mano a una materia tanto fondamentale quanto complessa, anche in considerazione del fatto che la complessità e stratificazione di norme favorisce l’evasione e l’elusione fiscale, fenomeni che costituiscono una vera e propria patologia del sistema.